国务院直管河道采砂——明确中央各部门职责，全国砂石运输将须有合法来源证明
国务院直管河道采砂——明确中央各部门职责，全国砂石运输将须有合法来源证明
摘要
河道砂石是河床的重要组成部分，是保持河势稳定的基本要素。河道采砂事关防洪安全、供水安全、航运安全、生态安全和基础设施安全，关系社会和谐稳定，是河湖管理的重点和难点。近年来，受供需矛盾的影响，全国砂价持续上涨，非法采砂、乱采滥挖活动在一些地方比较严重，影响河流河势稳定，威胁防洪、通航、桥梁码头等水工程安全和水生态安全，受到社会高度关注。
日前，水利部发布《河道采砂管理条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）。《条例》规定：
◆ 在中华人民共和国领域内的河道管理范围内从事采挖砂石以及相关活动，应当遵守本条例；
◆ 国务院水行政主管部门负责全国河道采砂的管理和监督；
◆ 公安部负责维护河道采砂活动的治安秩序，依法打击河道采砂活动中的违法犯罪活动；
◆ 国务院交通运输主管部门负责对采、运砂船舶、车辆和砂石码头的监督管理，依法查处损害航道安全的违法采砂行为、证照不齐全的采（运）砂船舶(车辆)、非法码头以及违法运输砂石等行为；
◆ 国务院自然资源、林草主管部门负责查处河道采砂非法占用和破坏耕地、林地等行为；
◆ 河道采砂管理实行地方人民政府行政首长负责制；
◆ 违反本条例规定，在禁采区、禁采期内采砂的，没收违法所得和非法财物，查封、扣押采砂船舶（挖掘机械），没收采砂船舶，并处10万元以上100万元以下罚款。运砂船、运砂车、装载机械等在河道采砂地点装运或协助非法采砂的，属于共同实施非法采砂行为，按照前款规定处理。
这表明，《条例》规定：国务院直管河道采砂——并明确中央各部门和地方政府部门职责。
《条例》还明确规定：
◆ 省级人民政府可以决定本行政区域内设区的市级、县级人民政府按政企分开的原则，对河道砂石资源组织实行统一开采经营管理，并制定具体管理办法；
◆ 河道管理范围内运砂船舶（车辆）应当持有合法来源证明，合法来源证明由负责现场监管的水行政主管部门或流域管理机构在经许可的采砂现场核发。没有砂石合法来源证明的河道砂石，运砂船舶（车辆）不得装运，任何单位和个人不得收购、销售。砂石合法来源证明的样式由国务院水行政主管部门会同交通运输行政主管部门规定，省级水行政主管部门或者流域管理机构印制。
◆ 工程性采砂管理。从事吹填固基、清淤疏浚、河道整治等活动涉及采砂的，应当报经有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构批复同意，不需要办理河道采砂许可证；交通运输主管部门从事航道整治涉及采砂的，应当征求有许可权的地方人民政府水行政主管部门或流域管理机构的意见。所采砂石不得自行销售，由当地县级以上地方人民政府统一处置。
◆ 村民因生活自用采挖少量砂石的，不需要办理河道采砂许可证，在河道采砂规划规定的可采区和可采期采挖，采挖的河砂不得销售。
◆ 采砂船舶不得在禁采区内滞留；未取得河道采砂许可证的采砂船舶不得在可采区内滞留。
《条例》内容极为丰富，明确了从中央部门到地方政府的职责和法律责任；细化了全国河道砂石规划、开采、运输全流程监管措施；规定了各类形式采砂的管理方式；统一了非法采砂的打击力度等。
这意味着，河道采砂管理已经引起党中央、国务院高度重视，随着后期正式文件的出台，我国将实现：全国砂石运输合法来源证明、全国河道砂石采运联网监管、全国采砂经营者及其从业人员不良行信用记录网等。《条例》对我国河道砂石管理将产生重大而深远的影响！
由于《河道采砂管理条例（征求意见稿）》内容极其丰富，且均为重要规定，和砂石骨料行业息息相关，砂石人务必仔细、反复阅读原文件！
河道采砂管理条例（征求意见稿）
第一章 总 则
第一条（立法目的）
为了加强河道采砂管理，维护河势稳定，保障防洪安全、供水安全、通航安全和基础设施安全，保护生态环境，根据《中华人民共和国水法》等法律，制定本条例。
第二条（适用范围）
在中华人民共和国领域内的河道管理范围内从事采挖砂石以及相关活动，应当遵守本条例。
第三条（管理原则）
河道采砂应当坚持统筹规划、总量控制、有序开采、严格监管、确保安全的原则。
第四条（管理职责）
国务院水行政主管部门负责全国河道采砂的管理和监督。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行使本条例规定的和国务院水行政主管部门授予的河道采砂的管理和监督职责。
公安部负责维护河道采砂活动的治安秩序，依法打击河道采砂活动中的违法犯罪活动。国务院交通运输主管部门负责对采、运砂船舶、车辆和砂石码头的监督管理，依法查处损害航道安全的违法采砂行为、证照不齐全的采（运）砂船舶(车辆)、非法码头以及违法运输砂石等行为。国务院自然资源、林草主管部门负责查处河道采砂非法占用和破坏耕地、林地等行为。其他有关部门在各自职责范围内对河道采砂实施监督管理。
县级以上地方人民政府水行政主管部门负责本行政区域内河道采砂的管理和监督，公安、交通运输、自然资源、林草等有关部门按照各自职责对河道采砂实施监督管理。
第五条（地方政府行政首长负责制）
河道采砂管理实行地方人民政府行政首长负责制。县级以上地方人民政府应当加强对河道采砂管理工作的领导，将河道采砂管理纳入政府管理工作内容和考核体系。
省、市、县、乡各级河长湖长应当加强本行政区域内河道采砂管理的组织领导工作，牵头组织对非法采砂依法进行清理整治，协调解决重大问题。
第六条（监督检举）
任何单位和个人有权对违法采砂行为进行监督和检举。
第七条（表彰奖励）
对在河道采砂管理工作中成绩显著的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励。
第二章 河道采砂规划
第八条（规划编制与审批）
国家实行河道采砂规划制度。河道采砂规划是河道采砂许可、管理和监督检查的依据。
国家确定的重要江河、湖泊的河道采砂规划，由相关流域管理机构会同有关省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门商有关部门编制，报国务院水行政主管部门批准。国务院水行政主管部门在批准前应当征求自然资源、交通运输等有关部门意见。
其他河道采砂规划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门按照管理权限商自然资源、交通运输等有关部门编制，征求上一级地方人民政府水行政主管部门意见后，报本级人民政府批准。其中，由省级水行政主管部门编制的，应征求相关流域管理机构意见。
第九条（规划执行与变更）
河道采砂规划一经批准，必须严格执行。需要修改的，应当按照规划编制程序经原批准机关批准。
第十条（规划要求）
河道采砂规划应当服从流域综合规划、防洪规划、河道岸线规划和航道规划，并与河道整治、航道整治等专业规划相衔接。
河道采砂规划应当包括以下内容：
（一）河道河势、河床演变分析；
（二）砂石砂质、分布，可利用砂石总量与补给分析；
（三）禁采期和可采期；
（四）禁采区和可采区；
（五）年度采砂控制总量、开采范围和开采控制高程；
（六）采砂作业方式和采砂船舶（挖掘机械）的控制要求；
（七）河道内堆砂场的控制数量和布局；
（八）弃料处理和现场清理、河道修复要求；
（九）环境影响、航道影响分析；
（十）规划实施与管理。
第十一条（禁采区与禁采期）
河道采砂规划确定的禁采区和禁采期由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依法向社会公告。严禁在禁采期、禁采区从事采砂活动。
下列区域应当划定为禁采区： （一）河道防洪工程、水利水电枢纽、河道和航道整治工程、取排水工程、水文监测设施等工程及其附属设施安全保护范围；（二）河道顶冲段、险工险段、堤防及护堤地； （三）航道、桥梁、码头、浮桥、渡口和穿河电缆、管道、隧道等工程及其附属设施安全保护范围；（四）饮用水水源保护区、水产种质资源保护区、自然保护区；（五）依法禁止采砂的其他区域。
主汛期、超过防洪警戒水位期间应当确定为禁采期。
第十二条（临时禁采区与禁采期）
县级以上地方人民政府水行政主管部门可以根据所管辖河道内水情、工情、汛情、航道等情况的变化，在河道采砂规划确定的禁采区、禁采期外规定临时禁采期或者划定临时禁采区，报请本级人民政府决定后予以公告。流域管理机构在其直接管理河道内采取上述措施时，由该流域管理机构予以公告。
第三章 河道采砂许可
第十三条（采砂计划）
县级以上人民政府水行政主管部门应当按照管理权限，依据河道采砂规划编制年度采砂计划，经本级人民政府同意后实施。流域管理机构负责编制直接管理的河道年度采砂计划并组织实施。
年度采砂计划应当包括可采区基本情况、许可方式、期限；采砂控制量、开采期限、范围（含具体地点、关键坐标、最低控制开采高程等）；采砂作业方式、采砂船舶或挖掘机械数量、功率等；临时堆砂场、卸砂点控制数量、地点、存放时限；河道清理、修复方案；可采区现场监管方案等。
第十四条（许可制度）
河道采砂实行许可制度。河道采砂许可由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依照管理权限审批。流域管理机构直接管理的河道的采砂许可需要有关地方人民政府水行政主管部门审批的，由国务院水行政主管部门确定。
未经许可，禁止从事河道采砂活动。
村民因生活自用采挖少量砂石的，不需要办理河道采砂许可证，在河道采砂规划规定的可采区和可采期采挖，采挖的河砂不得销售。少量砂石的限额和采挖具体管理办法由省级人民政府水行政主管部门或者流域管理机构规定。
第十五条（许可方式）
河道采砂许可由县级以上地方水行政主管部门或者流域管理机构采取受理申请、招标、指定统一经营等方式作出决定。
采用受理申请方式的，由从事采砂活动的单位和个人提出申请，经有许可权的水行政主管部门或流域管理机构审查后，发放河道采砂许可证，并书面告知从事河道采砂应当遵守的相关规定。
采用招标方式的，有许可权的水行政主管部门或者流域管理机构应当根据年度采砂计划编制招标文件并组织招标，确定中标人，发放河道采砂许可证，并书面告知从事河道采砂应当遵守的相关规定。
省级人民政府可以决定本行政区域内设区的市级、县级人民政府按政企分开的原则，对河道砂石资源组织实行统一开采经营管理，并制定具体管理办法。
第十六条（申请人条件）
申请从事河道采砂的单位和个人应当符合下列条件：
（一）有依法取得的营业执照；
（二）有符合环保等要求的采砂作业方式；
（三）有符合要求的采砂设备和采砂技术；
（四）用船舶采砂的，船舶、船员的证书齐全有效；
（五）无非法采砂失信行为和不良记录；
（六）法律法规规定的其他条件。
河道采砂许可决定信息应当予以公开。
第十七条（许可证内容、悬挂）
河道采砂许可证应当载明采砂单位名称（个人姓名），采砂船舶（挖掘机械）名称、功率，采砂地点、开采范围、高程，作业方式、现场清理方案以及许可证有效期限等内容。河道采砂许可证样式由国务院水行政主管部门制定，由省级人民政府水行政主管部门或者流域管理机构印制。
河道采砂许可证分为正本和副本，副本悬挂在采砂现场或者采砂船舶（挖掘机械）上指定的位置，正本留存备查。
第十八条（许可证期限）
河道采砂许可证的有效期限不得超过一个可采期。河道采砂许可证有效期届满或者累计采砂量达到河道采砂许可证规定的总量的，采砂单位应当终止采砂行为，并按照规定对作业现场进行清理、修复；发证机关应当注销河道采砂许可证，并组织对许可采区进行验收。
第十九条（许可撤回和变更）
许可河道采砂所依据的客观情况发生重大变化的，发证机关可以依法变更或者撤回许可。由此给许可单位和个人造成财产损失的，应当依法给予补偿。
因不可抗力而中止采砂的，采砂许可的单位和个人可以在采砂许可有效期届满三十日前或者不可抗力因素消除后十日内，向原河道采砂许可机关提出采砂许可期限变更申请。变更河道采砂期限应当由原河道采砂许可机关集体讨论决定，变更后延长的采砂期限不得超过因不可抗力而中止采砂的期限。河道采砂许可证规定的其他事项不得变更。
原河道采砂许可机关应当向社会公示变更理由和期限。公示时间不少于七个工作日。
第二十条（许可证禁止转让）
禁止涂改、倒卖、出租、出借或者以其他形式非法转让河道采砂许可证。
第二十一条（工程性采砂管理）
从事吹填固基、清淤疏浚、河道整治等活动涉及采砂的，应当报经有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构批复同意，不需要办理河道采砂许可证；交通运输主管部门从事航道整治涉及采砂的，应当征求有许可权的地方人民政府水行政主管部门或流域管理机构的意见。
上述活动所采砂石不得自行销售，由当地县级以上地方人民政府统一处置。
第四章 监督管理
第二十二条（采砂作业）
从事河道采砂的单位和个人，应当按照采砂许可的要求进行采砂作业，遵守以下规定：
（一）按照河道采砂许可确定的时间、地点、开采范围、开采高程、采砂控制量和作业方式等进行开采；（二）设置采区边界标识；（三）及时清运砂石、平整弃料砂堆或者采砂坑槽；（四）在航道和通航水域采砂的，应当服从通航安全规定，不得妨碍航道畅通、损害通航条件；（五）不得危及水工程、水文、桥梁、管线等设施以及岸坡安全，不得危害河道生态环境；（六）法律、法规有关河道采砂的其他规定。
第二十三条（采、运过程管理）
河道管理范围内运砂船舶（车辆）应当持有合法来源证明，合法来源证明由负责现场监管的水行政主管部门或流域管理机构在经许可的采砂现场核发。没有砂石合法来源证明的河道砂石，运砂船舶（车辆）不得装运，任何单位和个人不得收购、销售。
砂石合法来源证明的样式由国务院水行政主管部门会同交通运输行政主管部门规定，省级水行政主管部门或者流域管理机构印制。
第二十四条（堆砂场设置）
在河道管理范围内设置堆砂场，应当与年度采砂计划采砂量相协调，按照有关法律法规的规定报经有管辖权的县级以上人民政府水行政主管部门或流域管理机构批准。堆砂场经营者应采取有效措施降低作业噪声和减少扬尘，避免造成环境污染。
运输砂石的车辆应当按照指定进出场路线行驶，符合堤顶路面的承载要求，不得影响堤顶运行安全。
第二十五条（禁采及集中停靠管理）
采砂船舶不得在禁采区内滞留；未取得河道采砂许可证的采砂船舶不得在可采区内滞留。
采砂船舶在禁采期内、未取得河道采砂许可证的采砂船舶在可采期内，应当停放在所在地县级人民政府指定的集中停放地点。无正当理由，不得擅自离开指定的集中停放地点。
第二十六条（监督检查职责）
县级以上人民政府有关部门、流域管理机构应当加强对河道采砂及相关活动的监督检查，对违反本条例的行为依法进行查处。
县级以上人民政府有关部门、流域管理机构履行河道采砂执法监督检查职责时，有权采取下列措施：
（一）进入采砂生产、运输、存放场所进行调查、取证；（二）要求采（运）砂单位和个人如实提供有关文件、证照、资料；（三）责令采（运）砂单位和个人停止违法采（运）砂行为；（四）依法扣押非法采砂船舶（挖掘机械）、运砂船舶(车辆)以及非法采（运）的砂石。
第二十七条（现场管理）
发放河道采砂许可证的机关应当建立进出场计量、监控、登记等制度，可以运用卫星遥感、无人机、监控视频等现代化技术，或者引入采砂监理方式，加强河道采砂现场管理。
第二十八条（监测）
县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当加强对可采区河床变化的监测。
由于采砂行为影响河势稳定、防洪安全或者通航安全的，或者出现其他重大事件的，应当立即停止河道采砂活动。
第二十九条（采砂船舶、挖掘机械管理）
县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当对审批发放河道采砂许可证的采砂船舶和挖掘机械进行登记造册。无船名船号、船舶证书、船籍港的采（运）砂船舶不得在河道内滞留、航行、采（运）河砂。
第三十条（信用管理、会商制度）
县级以上地方人民政府应当组织相关部门，建立河道采砂管理的联合协调会商机制，协调重大采砂管理问题。
县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对采砂经营者及其从业人员的不良行为建立信用记录，纳入信用信息共享平台。
第三十一条（联合执法）
县级以上人民政府应当建立河道采砂联合执法机制，组织水利、公安、交通运输、自然资源等相关部门对许可、开采、运输、销售各环节进行联合执法检查。
第五章 法律责任
第三十二条（领导干部责任）
县级以上地方人民政府有关负责人未履行本条例规定的职责的，按照有关规定追究领导责任。
第三十三条（行政机关及其工作人员的责任）
有关行政机关或者流域管理机构及其工作人员有下列行为之一的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违反国家规定参与河道采砂经营活动或者纵容、包庇河道采砂、运砂违法行为的；（二）擅自修改河道采砂规划、计划或者违反河道采砂规划、计划批准采砂的；（三）不按照规定作出许可和发放河道采砂许可证、核发河砂合法来源证明的；（四）不履行现场管理和监督检查职责，造成河道采砂秩序混乱或者发生重大责任事故的；（五）其他不履行监督管理职责或者玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、收受贿赂的。
第三十四条（无证采砂、违法装运、生态修复）
违反本条例规定，未办理河道采砂许可证，擅自采砂的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构责令停止违法行为，没收违法所得和非法财物，并处10万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，扣押或没收非法采砂船舶，可以并处100万元以下的罚款，并对没收的非法采砂船舶予以拍卖，拍卖款项全部上缴财政。
违反本条例规定，在禁采区、禁采期内采砂的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构责令停止违法行为，没收违法所得和非法财物，查封、扣押采砂船舶（挖掘机械），没收采砂船舶，并处10万元以上100万元以下罚款。
运砂船、运砂车、装载机械等在河道采砂地点装运或协助非法采砂的，属于共同实施非法采砂行为，按照前款规定处理。
因非法采砂造成河道生态损害或者形成安全隐患的，除依法给予行政处罚外，还应责令当事人采取补救措施予以恢复；当事人拒不恢复的，可以由处罚机关代为恢复，所需费用由当事人承担。
第三十五条（非法转让许可证）
违反本条例规定，伪造、涂改或者买卖、抵押、出租、出借或者以其他方式非法转让河道采砂许可证的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构予以收缴，没收违法所得，处10万元以上30万元以下的罚款，并吊销河道采砂许可证。
违反本条例规定，伪造、涂改砂石合法来源证明的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构予以收缴，没收违法所得，处5万元以上10万元以下的罚款。
第三十六条（许可证未悬挂、被吊销）
违反本条例规定，不按照要求悬挂河道采砂许可证或者在采砂现场未设置采区边界标识的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构责令限期改正，可以并处1万元以上3万元以下的罚款。
被吊销河道采砂许可证的单位或者个人，自吊销之日起三年内，不得提出河道采砂申请；提出申请的，有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构不得受理。
第三十七条（工程性采砂中擅自销售）
违反本条例规定，因吹填固基、清淤疏浚、整治河道和航道等活动擅自销售所采砂石的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下的罚款；造成其他损失或者形成安全隐患的，责令采取补救措施。
第三十八条（未按要求采砂）
违反本条例规定，未按河道采砂许可证规定的要求采砂的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下的罚款；造成其他损失或者形成安全隐患的，责令采取补救措施；情节严重的，吊销河道采砂许可证。
第三十九条（船舶未按要求停靠）
违反本条例规定，未在指定地点停放以及无正当理由擅自离开指定地点的，责令停靠在指定停放点，可以并处1万元以上10万元以下的罚款。拒不接受处理的，可以扣押采砂船舶，从重处罚。
第四十条（非法收购、运砂）
违反本条例规定，在河道管理范围内装运、收购、销售没有合法来源证明的河道砂石的，由水行政主管部门没收违法所得和砂石，并处10万元以上30万元以下罚款。窝藏、转移、收购、加工、代为销售或者以其他方法掩饰、隐瞒河道非法采砂所得的砂石的，由县级以上地方人民政府市场监管部门责令停止违法行为，没收非法所得和砂石，并处10万元以上30万元以下的罚款。
违反本条例，运砂船舶（车辆）无砂石来源证明或与实际情况明显不符的，由县级以上地方人民政府交通运输部门没收违法所得，并处3万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，没收运砂船舶（车辆）。
第四十一条（三无、僵尸采砂船）
未依法取得船名船号、船舶证书及船籍港，或者套用其他船名船号的采砂船舶，在河道管理范围内滞留、航行的，由县级以上地方人民政府交通运输行政主管部门没收采砂船舶，可以并处3万元以上20万元以下的罚款。
没收的船舶可就地拆解，拆解费用从船舶残料变价款中支付，按罚没款处理。
对长期停泊不用、无人管理的采砂船舶应通过媒体发布公告限期认领，逾期未认领的，由船舶停泊地县级以上地方人民政府组织统一处置。
第四十二条（治安处罚与刑事责任）
违反本条例规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第四十三条（法律适用）
在长江宜宾以下干流河道内从事开采砂石及其管理活动的，适用《长江河道采砂管理条例》；《长江河道采砂管理条例》没有规定的，适用本条例。
第四十四条（定义）
本条例所称河道及河道管理范围的界定按照《中华人民共和国河道管理条例》执行。对暂未划定河道管理范围的，有关县级以上地方人民政府水行政主管部门参照《中华人民共和国河道管理条例》第二十条有关规定，划定临时管理范围。
第四十五条（施行时间）
本条例自 年 月 日起施行。
后记：
《水法》第三十九条规定：“国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。”2001年10月，针对长江干流存在的突出问题，国务院颁布了《长江河道采砂管理条例》，但我国尚缺乏从国家层面规范河道采砂管理的专门性法规。
近年来，各地加快推进河道采砂管理立法工作，但在许可方式、监管方式、法律责任等方面存在一定差异，且缺乏上位法支撑，迫切需要国家立法予以统一规范。因此，抓紧制定《河道采砂管理条例》，十分必要和紧迫。有关单位和各界人士可在2019年8月24日前，通过以下方式提出意见：一、登陆中华人民共和国水利部网站（网址：http://www.mwr.gov.cn），通过网站首页的法规草案征求意见栏目，对征求意见稿提出意见。二、通过信函方式将意见寄至北京市西城区白广路二条2号水利部政策法规司（邮政编码：100053），并请在信封上注明“河道采砂管理条例征求意见”字样。三、通过电子邮件方式将意见发送至faguichu@mwr.gov.cn。
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